С.С. ТАТИЩЕВ / ИМПЕРАТОР АЛЕКСАНДР ВТОРОЙ (43)

В заключительном своем докладе от 13-го февраля 1859 года председательствуемая графом Гурьевым комиссия единогласно признала выработанные Татариновым коренные начала преобразования государственной отчетности не только полезными, но и необходимыми и формулировала их в следующих одиннадцати пунктах: 1) составление смет по системе однообразной для всех управлений; 2) тщательное отделение в смете расходов по взиманию доходов от общих расходов государства; 3) классификация расходов временных; 4) единовременность рассмотрения и утверждения смет с рассмотрением последнего отчета по государству; 5) обращение сметных сбережений на недостатки по одним лишь второстепенным подразделениям смет с сохранением неизменяемою нормы всех главных подразделений; 6) заключение смет в определенный срок, после которого все кредиты должны быть уничтожены; 7) установление единства кассы, т. е. сосредоточение всех денежных средств государства в руках одного лишь министра финансов; 8) установление для производства ревизии одной ревизионной инстанции — Государственного контроля, который бы поверял по подлинным актам и документам как действия исполнителей, так и действия распорядителей; 9) введение в ревизию Государственного контроля потребностей государственных и частью установление ревизии предварительной; 10) по ревизии последующей, установление периодической присылки Государственному контролю документов и счетов с предоставлением ему права производства местной ревизии; и 11) составление общего по государственным оборотам отчета самим Государственным контролем, с установлением движения счетов и ревизии таким образом, чтобы отчет сей был представлен на высочайшее рассмотрение не позже конца года, следующего за отчетным, и, таким образом, мог быть принимаем в соображение при рассмотрении смет на следующий год. Комиссия обсуждала также вопрос об изъятии из ревизии Государственного контроля некоторых статей, а именно: сметы Министерства императорского двора, сумм, назначаемых по другим ведомствам на известное его величеству употребление, капиталов, принадлежащих дворянским, городским и мирским обществам, а также благотворительным учреждениям. Она установила, наконец, программу занятий специальной комиссии, долженствовавшей развить и выработать окончательно приложение к делу и порядок введения коренных начал в подробностях. По утверждении государем заключений высшей комиссии, учреждена была при Государственном контроле специальная комиссия из представителей разных ведомств под председательством возведенного в звание статс-секретаря Татаринова. Первым трудом ее были правила о составлении, утверждении и исполнении государственной росписи и финансовых смет министерств и главных управлений. Главная цель преобразования — ограничить произвол отдельных управлений и ведомств, подчинить хозяйственные их расчеты общим финансовым соображениям государства и последние сосредоточить в руках министра финансов. Новые правила устанавливали: сумма, ассигнуемая на известный предмет, не может быть переносима на другие предметы, хотя бы в ней оказался остаток; замена недостатков сбережениями допускается только по второстепенным подразделениям сметы, а главные статьи в течение всего сметного периода остаются неизменяемыми нормами государственного кредита для каждого ведомства; кредит уничтожается немедленно по окончании сметного срока и требует ежегодного возобновления; министерства и главные управления лишены неограниченного права на испрошение у верховной власти сумм помимо Министерства финансов и ограничены в своих расходах определенным раз в год кредитом; дополнительные кредиты разрешаются только в экстренных случаях, но испрашиваются тем же порядком, как назначения сметные, то есть не иначе как по предварительном сношении с Министерством финансов, которое, проверив приведенные в подкрепление требований законоположения и данные, уведомляет подлежащего министра или главноуправляющего, может ли Государственное казначейство принять на себя вновь испрашиваемый расход и из каких именно сумм его предполагается покрыть; частные сметы министерств и главных управлений стекаются сперва к министру финансов, который поверяет их, составляет из них общую государственную роспись и представляет ее в Государственный Совет со своими замечаниями и заключениями; одновременно с ним и государственный контролер тоже рассматривает все сметы, тоже поверяет их против существующих законоположений и тоже представляет в Государственный Совет со своими замечаниями и заключениями. Но прежде рассмотрения всех этих замечаний и самих смет в общем собрании Государственного Совета они поступают предварительно в департамент государственной экономии, который рассматривает их при содействии тех министров, по сметам коих последовали замечания, или при содействии Комитета финансов, если возникнут вопросы, до государственного кредита относящиеся, и притом рассматривается роспись в общих видах государственного хозяйства и обсуждается степень пользы и своевременности предполагаемых расходов в связи с имеющимися для их удовлетворения средствами. Только по исполнении всех этих обрядов государственная роспись поступает в общее собрание Государственного Совета и затем представляется на высочайшее утверждение. Правила эти, по рассмотрении в Государственном Совете, утверждены государем 22-го мая 1862 года. Год спустя та же комиссия составила в главных чертах правила о порядке поступления государственных доходов и производства государственных расходов, вводившие так называемое единство кассы. В силу этого узаконения кассы Министерства финансов, т. е. казначейства главное, губернские и уездные, стали общими приходо-расходчиками всех казенных управлений данной местности и удовлетворяли все потребности разных ведомств по их требованиям из кредитов, предварительно открытых на эти кассы. Кассовые правила и правила счетоводства для распорядительных управлений, высочайше утвержденные в июне 1863 года, введены в действие повсеместно с 1-го января 1866 года. Наконец, комиссией при Государственном контроле преобразовано и само это учреждение на следующих основаниях. Отчетность всех касс вместе с ассигновками распорядителей и оправдывающими их документами поступает ежемесячно на ревизию в учреждения Государственного контроля, образованные временно по указу 21-го декабря 1864 года и открытые с 1865 года в 12-ти губерниях, а с 1866 года — во всей империи. Учреждения эти, названные контрольными палатами, по составу своему не причислены к общим губернским учреждениям и состоят в исключительном ведении государственного контролера. Они производят самостоятельную ревизию местных по губернии оборотов капиталов и обязаны наблюдать за правильностью движения и сохранностью денежных и материальных капиталов и составлять особые соображения о выгодности хозяйственных операций, независимо от законности их производства. Кроме того, контрольные палаты обязаны производить внезапные освидетельствования местных касс при депутате от подлежащего ведомства. Все учреждения Государственного контроля по делам ревизий имеют характер коллегиальный. Вскоре во главе преобразованного таким образом контрольного ведомства был поставлен статс-секретарь Татаринов, сохранивший звание государственного контролера до самой смерти, последовавшей в 1871 году. Преемники его в этой должности были последовательно до конца царствования: А. А. Абаза, С. А. Грейг и Д. М. Сольский. Три с половиною года, проведенные Княжевичем во главе Министерства финансов, с апреля 1858 по декабрь 1861 года, были переходным временем от старых порядков к новым. Первою заботою нового министра было сколько возможно уравновесить доходы государства с расходами и роспись 1859 года заключена с дефицитом только в пять миллионов рублей. Но в следующем году он снова возрос до 24 миллионов рублей. Ввиду этого Комитет финансов счел своею «священною обязанностью» повергнуть на высочайшее благоусмотрение и подкрепить своим верноподданническим ходатайством представление министра финансов «об ограничении расходов 1860 года суммою исчисленных на этот год доходов и о принятии тех мер сокращения расходов, которые окажутся необходимыми для введения цифры расходов в пределы доходов». Комитет имел при этом в виду преимущественно Военное министерство, не только не сократившее своих расходов, но потребовавшее прибавку в 16 миллионов рублей. Государь на докладе Комитета положил такую резолюцию: «Насчет сокращения сметы Военного министерства будет сделано все, что возможно без совершенного расстройства всего нашего военного устройства». Но возможным оказалось весьма немногое. Военный министр согласился на уменьшение своей сметы в размере лишь 1 879 000 рублей. Тогда Комитет финансов повергнул на высочайшее воззрение следующие меры: 1) Разрешить, не стесняясь действующими положениями, представить неотлагательно государю императору соображения относительно коренных изменений, могущих привести расходы Военного министерства в меру, соответствующую текущим финансовым силам Государственного казначейства. 2) Предоставить министру финансов войти в сношение с Военным и Морским министерствами об определительном назначении на будущее время суммы авансов и срока для отпуска таковых. 3) Вменить в обязанность министрам и главноуправляющим отдельными частями: а) соображения их о назначении новой для каждого ведомства нормальной цифры с возможным уменьшением таковой, сообщить Министерству финансов к 1-му июля 1860 года для представления о том, с его заключением, Комитету финансов; б) могущие быть по министерствам и отдельным управлениям остатки от сумм, назначенных по сметам, представлять обратно в Государственное казначейство; в) заказы и покупки за границею машин, пароходов и проч. для уменьшения усилившихся отпусков из империи звонкой монеты прекратить, ограничиваясь преимущественно теми лишь предметами, которых без того нельзя получить у нас в требуемом количестве, не увлекаясь одною только дешевизною приобретения против цен, существующих в России; г) решительно не допускать сверхсметных расходов; в случае же крайней и безотложной надобности в каких-либо новых расходах, на отпуск их испрашивать высочайшее разрешение, по предварительном сношении и соглашении с министром финансов, и д) на меры, влекущие за собою увеличение расходов, испрашивать также высочайшее разрешение не иначе, как по предварительном сношении с министром финансов. Государь согласился с предложениями Комитета, и в этом смысле составлен был высочайший указ, объявленный всем министрам и главноуправляющим отдельными частями. Независимо от сего, по высочайшему повелению в 1860 году из разных ведомств передано в безусловное распоряжение Государственного казначейства на погашение внутренних наших займов, принадлежавших этим ведомствам различных капиталов на сумму 29 642 000 рублей. Но и этих средств не хватило на покрытие текущих расходов. Пришлось снова прибегнуть к выпуску кредитных билетов, прекращенному высочайшим повелением, состоявшимся в 1856 году. К 1-му января 1859 года их находилось в обращении на 644 600 000 рублей; с этого дня и по 1-е января 1862 года количество их возросло снова до 713,5 миллионов. Посреди всех этих затруднений Министерство финансов приступило к органическим преобразованиям отдельных отраслей финансового управления. Предложен был пересмотр всей существовавшей системы податей и налогов, и с этою целью 10-го июля 1859 года образована особая комиссия со следующею широкою программой: 1) облегчить податные сословия посредством более правильного распределения налогов и устранить все стеснения, коими по необходимости сопровождалось взимание окладов при подушной системе; 2) устранить представляемые подушною системою препятствия к преобразованиям, согласно видам правительства, народных переписей и паспортной системы; 3) положить твердое начало к переходу от кругового ручательства за исправное поступление налогов к личной ответственности; 4) предупредить уменьшение в государственных доходах от перехода крестьян-собственников в сословия, не платящие податей, и 5) противодействовать без всяких стеснительных мер излишнему дроблению крестьянских дворов. Общая комиссия по пересмотру системы податей и налогов хотя и существовала до конца царствования, но не разрешила во всей совокупности возложенной на нее задачи. Плодом ее занятий было в 1863 году положение о замене подушной подати с мещан налогом на недвижимые в городах имущества и новый устав о пошлинах за право торговли и промыслов; в 1868 году — устав о гербовом сборе, а в 1870 году — проект закона о переложении подушной подати на дворы и землю, находящуюся во владении податных сословий. Как этот проект, так и многие другие предложения комиссии, наполняющие сорок объемистых томов трудов ее, остались без осуществления. Плодотворнее были занятия частных комиссий по преобразованию двух отраслей финансового управления первостепенной государственной важности. Первая работала над переустройством системы государственных кредитных установлений, вторая — над заменою акцизом питейного откупа. Указом 31-го мая 1860 года учрежден Государственный банк, в состав которого включена и Экспедиция заготовления государственных бумаг. Назначение его — оживление торговых оборотов и упрочение денежной кредитной системы. Основной капитал был определен в 15 000 000 рублей, а резервный — в 1 000 000 рублей. В Государственный банк переданы все вклады из упраздненных прежних кредитных установлений, как-то: банков Заемного и Коммерческого, Сохранных казен и Приказов общественного призрения. Вклады, вверяемые Государственному банку, не подлежали ни описи, ни отчуждению по каким бы то ни было взысканиям. Государственное казначейство обеспечивало банку всеми средствами, в распоряжении правительства находящимися, выполнение платежей по билетам на вклады, внесенные в бывшие кредитные установления, по государственным 5% банковым билетам, так, чтобы платежи эти ни в каком случае не обращались ни на капиталы, доверенные банку частными лицами, ни на собственные его капиталы. Крайний срок выдаваемых банком коммерческих ссуд ограничен девятью месяцами. 26-го октября 1860 года высочайше утверждено мнение Государственного Совета о прекращении отдачи на откуп питейного сбора и об объявлении оптовой и раздробительной продажи вина вольным промыслом. Со спирта, вина и других крепких напитков устанавливался акциз, для сбора которого учреждалось особое акцизное управление, независимо от казенных палат, обязанных только контролировать его денежную отчетность. Положения о питейном сборе и о новом акцизном управлении изданы в следующем 1861 году, а введены в действие во всей империи с 1-го января 1863 года. Акцизный сбор, давно уже производившийся с сахара, распространен на соль после состоявшейся в 1863 году отмены казенной соляной монополии, а также на табачное производство. В самом начале 1862 года министром финансов назначен статс-секретарь М. X. Рейтерн, занимавший эту должность целых пятнадцать лет. Положение нового министра было нелегкое. Состояние финансов все еще представлялось крайне плачевным. Старые учреждения были упразднены, новые не вошли еще в жизнь и не могли дать ожидаемых результатов. Внутренние производительные силы государства, истощенные войною, не успели оправиться, окрепнуть, когда наступил кризис, вызванный изменением земельных отношений освобожденных от крепостной зависимости крестьян к землевладельцам. Внешний кредит был поколеблен. Роспись 1862 года заключалась дефицитом почти в 10 миллионов, но в близком будущем нельзя было не предвидеть неизбежного усиления расходов. Потребности государства росли. Каждая из новых реформ сопряжена была с значительными затратами. Нарождавшийся польский мятеж и внешние политические усложнения вызывали сверх того усиленные вооружения, также требовавшие больших издержек. Рейтерн начал с меры, произведшей крутой переворот в наших финансах. Он сорвал с них покров тайны, прикрывавший их испокон века от глаз непосвященных, и по его представлению состоялось высочайшее повеление об обнародовании во всеобщее сведение государственной росписи доходов и расходов на 1862 год. С тех пор наш бюджет обнародуется ежегодно, а с 1866 года появляются в печати и отчеты государственного контролера об исполнении росписи. Другая мера, принятая вскоре по вступлении Рейтерна в управление финансовым ведомством, оказалась менее целесообразною. То была предпринятая 1-го мая. 1862 года, для восстановления ценности кредитного рубля, операция размена кредитных билетов на золотую монету Государственным банком по заранее определенным ценам. Она завершилась полным неуспехом и должна была быть прекращена в августе 1863 года, вследствие усиленного отлива золота, поглотив значительную часть внешнего металлического займа в 15 миллионов фунтов стерлингов, заключенного в 1862 году в Лондоне, остатки коего пошли на покрытие вооружений. Печальный исход разменной операции и усиление расходов по военно-сухопутному и морскому ведомствам ухудшили положение Государственного казначейства. Несмотря на введение новых налогов, на увеличение гербового сбора и поземельной подати, несмотря на ряд займов, заключенных внутри и вне России на самых тяжких условиях, — в особенности два внутренних с выигрышами займа 1864 и 1866 годов — в 100 миллионов рублей кредитных каждый — крупный дефицит стал постоянным явлением, повторявшимся из года в год. Он составлял: 15 700 000 рублей в 1863 году, 47 605 000 — в 1864 г., 22 398 000 — в 1865 г. и 215 00 000 — в 1866 г. Но цифры эти были только номинальными, в действительности они были гораздо выше. Так, например, в 1866 году расход превышал доход на целые 60 миллионов. Наступивший осенью этого года финансовый кризис, выразившийся в общем упадке фондов и низведении стоимости кредитного рубля до 68 металлических копеек, требовал принятия спешных и энергичных чрезвычайных мер. В доверительном докладе министр финансов откровенно изложил государю печальное состояние финансов империи и те бедственные последствия, к которым оно неизбежно приведет, если зло не будет излечено в самом корне. 6-го октября 1866 года состоялось, в председательстве самого императора, заседание Совета министров, которые все были приглашены во что бы то ни стало сократить елико возможно расходы по своим ведомствам. В заседании этом выработаны были и главнейшие основания финансовой политики последующих лет, а именно решено: приостановить дальнейшие расходы на вооружения и вообще на непроизводительные издержки, сократить до последней возможности сверхсметные ассигнования и принять решительные меры к увеличению сети железных дорог. Последнее решение знаменовало решимость правительства искать средства для улучшения финансового положения в развитии производительных сил страны. Результаты его оказались самыми благотворными. Для удовлетворения текущих потребностей Государственного банка ему снова разрешен выпуск кредитных билетов, но вместе с тем предоставлено и право покупать золото по вольной цене, что вскоре привело к увеличению разменного металлического фонда до 231 000 000 р. Умножено число отделений и контор Государственного банка в провинции и на основании положений, изданных в 1862 году, разрешено учреждение многочисленных городских и общественных, а также частных коммерческих и земельных банков. Меры эти повели к оживлению торговли, но главною причиною поворота к лучшему было деятельное содействие правительства постройке многочисленных линий железных дорог частным обществам при поддержке Министерства финансов, независимо от правительственной гарантии взявшего на себя посредничество между этими обществами и капиталистами на иностранных рынках. Дороги строились на облигационный капитал, доставляемый особым железнодорожным фондом и покрываемый специальными железнодорожными займами, производимыми за границей на счет Министерства финансов. Займы эти снова подняли наш государственный кредит, ибо заключались на весьма выгодных условиях и постоянно пользовались выгодным курсом на иностранных биржах. В период времени с 1866 по 1876 год на постройку железных дорог затрачено полтора миллиарда рублей. Конечно, выбор намеченных линий представлялся в известной степени спорным; конечно, часть постройки обошлась дорого, но в конце концов положено начало железнодорожной сети, и Черное море и Волга связаны стальными путями с Балтийским морем. Не будучи сторонником казенного хозяйства, министр финансов не только поощрял постройку железных дорог частными обществами, но передал им, на более или менее выгодных условиях, и главные линии казенных дорог, в том числе Одесскую, Киево-Брестскую, Московско-Курскую и даже Николаевскую дороги. В упомянутое десятилетие министр финансов уже не прибегал к займам для покрытия дефицита, который, постепенно уменьшаясь, совершенно исчез из бюджета в 1871 году, когда исполнение государственной росписи впервые с начала царствования представило избыток доходов над расходами почти в 8,5 миллионов рублей. В последующие два года вследствие неурожая и усиленных военных расходов, вызванных снаряжением экспедиции в Хиву и введением всесословной воинской повинности, дефицит хотя снова и возвращается, но уже выражается незначительными цифрами: в 1872 году — 200 000 рублей, в 1873 г. — 1 198 000 рублей. Зато в 1874 году избыток доходов над расходами достиг 14 416 000 руб., а в 1875 г. — 33 271 631 р. К 1-му января 1876 года Государственное казначейство имело, по словам отчета контроля, совершенно свободных остатков, образовавшихся от избытка доходов, с лишком 40 000 000 рублей. Экономический кризис, проявившийся по всей Европе в течение 1876 года и не замедливший отразиться и на России, поколебал равновесие, с таким трудом восстановленное в нашем бюджете. Окончательный удар нанесли ему вооружения, вызванные решимостью русского правительства вести войну с Турциею. Роспись 1876 года была еще исчислена с излишком доходов над расходами — в 86 000 рублей. Исполнение ее заключилось огромным дефицитом в 86 миллионов. Вопрос о том, быть миру или войне, решался в Ливадии, где осенью 1876 года имел пребывание император Александр, вызвавший туда на совещание, в числе прочих министров, и министра финансов. Статс-секретарь Рейтерн без обиняков объявил государю, что для ведения войны Россия не имеет средств. Он отрицал возможность заключения внешнего займа ввиду опасливого настроения европейских денежных рынков, испуганных нашими вооружениями, присовокупив, что одни слухи о войне причинили уже русской казне значительные потери вследствие падения фондов и понижения вексельного курса, с трудом поддерживаемого Министерством финансов ценою больших жертв. В записке, представленной государю, министр с благородною откровенностью изложил взгляд свой на экономическое состояние империи. Благодаря новым кредитным установлениям — рассуждал он — и общедоступности кредита, вся поземельная собственность в России преобразовалась в подвижные ценности, не успевшие еще приобрести той упругости и обеспеченности, которою подобные бумаги пользуются в Западной Европе. Каков бы ни был исход войны, она несомненно понизит их стоимость и разорит не только их владельцев, но и банки, и таким образом подточит в корне источники, необходимые для оживления сельского хозяйства, торговли и промышленности. Громадные капиталы, занятые Россиею за границей в металлической валюте, употреблены для постройки обширной сети железных дорог и возмещение занятых капиталов, а также исправная уплата по ним процентов может производиться лишь под условием продолжительного мира. Объявляя же войну, Россия тем самым поставит себя в необходимость заключать внешние займы на условиях крайне тяжелых не только для покрытия военных расходов, но и уплаты процентов и погашения по своим долгам, то есть, на долгие годы удручит свои финансы тяжким и совершенно непроизводительным бременем. Вследствие войны Россия сразу потеряет все результаты, достигнутые ею благодаря благодетельным реформам, введенным в последние 20 лет, и ей потребуется еще 20 лет, чтобы вернуться только к экономическому положению 1876 года, тем более что успешное окончание войны с Турцией еще не обеспечит заключения мира и может вызвать новую общеевропейскую войну. Министр финансов заключил свой доклад выражением убеждения, что обычные последствия войны: всеобщее обеднение, застой в промышленности и торговле, послужат лишь удобной почвой для социально-революционной пропаганды, и без того получившей у нас широкое развитие, и набросят мрачную тень на конец столь блестяще начатого царствования. Но война была решена. Государь не принял отставки Рейтерна и убедил его остаться на своем трудном посту по крайней мере до ее окончания. Тогда министр финансов усердно занялся приисканием средств для покрытия вызванных войною громадных чрезвычайных расходов. Имея в виду затруднительность внешних займов, а также что всякие новые налоги могут дать увеличение доходов лишь в более или менее отдаленном будущем, статс-секретарь Рейтерн заявил Комитету финансов, что полагает возможным вести войну не иначе, как посредством массового выпуска кредитных билетов. Соглашаясь с мнением его, Комитет единогласно выразил убеждение, что от новых выпусков кредитных билетов должно ожидать последствий еще более тяжких, чем от чрезмерного их умножения во время Крымской войны, как потому, что в 1853 году наше денежное обращение не было поколеблено как в 1877 году, так и вследствие того, что платежи кредитными билетами производились тогда преимущественно внутри государства. В 1877 году выпущено кредитных билетов до 300 000 000 рублей; в 1878 году количество их возросло еще на 200 000 000 рублей. Но сумм этих не могло хватить на покрытие как военных издержек, так и дефицита по обыкновенному бюджету 1877 года в 36 213 000 рублей. Пришлось прибегнуть и к другим источникам пополнения государственной казны. Заключен внешний заем на сумму 307 500 000 германских марок; краткосрочных обязательств Государственного казначейства выпущено на 236 000 000 рублей; наконец, заключено три внутренних займа, названных восточными, первый на 200 000 000 рублей, второй на 300 000 000 рублей и третий на 300 000 000 рублей кредитных. Как ни велики были доставленные этими операциями средства, они не удовлетворили потребностей Государственного казначейства в звонкой монете, а потому высочайше повелено с 1-го января 1877 года все таможенные пошлины взимать в золотой валюте. Мера эта была предложена в конце шестидесятых годов, но, по обсуждении в юридическом и экономическом отношениях податною комиссиею, ею не одобрена и оставлена без последствий. Применение ее при самом начале Восточной войны равнялось возвышению нашего таможенного тарифа на 33%. При помощи всех этих чрезвычайных ресурсов покрыты расходы по ведению войны, не вошедшие в бюджет и простиравшиеся: в 1876 году до 51 000 000 рублей, в 1877 г. — до 429 000 000 рублей, в 1878 г. — до 408 000 000 рублей, в 1879 г. — до 132 000 000 рублей, а в 1880 году до 55 000 000 рублей, всего же свыше одного миллиарда рублей, и даже государственная роспись на 1878 год заключилась остатком в 25 000 000 рублей. Ликвидация этих счетов выпала на долю С. А. Грейга, заменившего М. X. Рейтерна в должности министра финансов 7-го июля 1878 года. Задача тяжелая, если принять во внимание, что одна только уплата процентов и погашение по займам, заключенным для покрытия военных издержек, увеличивала ежегодные расходы на сумму до 42 000 000 рублей. Сверх того, предстояли немалые расходы по реорганизации армии и пополнению запасов, да и нужно было озаботиться изъятием из обращения хотя бы части кредитных билетов, выпущенных во время войны, которых к концу 1878 года находилось в обращении более миллиарда. Наконец, железные дороги требовали значительных сумм для приведения в порядок подвижного состава, расстроенного движением войск и военных грузов. Нелегко было при всеобщем истощении установить новые налоги для покрытия всех этих потребностей, и потому министр финансов решился энергически настаивать на необходимости добыть нужные средства путем сокращения расходов. «Уменьшение расходов, — писал Грейг в доверительном докладе государю, — по силе вещей ускользает из рук министра финансов. В отношении новых расходов министр финансов имеет еще голос; согласие его испрашивается по вновь возникающим предложениям и против таких, которые не выдвигаются настоятельною потребностью, он имеет возможность бороться, не всегда, впрочем, успешно. В отношении же расходов существующих, составляющих столь значительную долю сметных исчислений, министр финансов совершенно бессилен. Министерство, правда, рассматривает сметы отдельных управлений и представляет по ним свои заключения Государственному Совету, но замечания эти касаются преимущественно небольших сравнительно сумм и исчислений, так как большинство расходов основано на штатах и постановлениях, до которых министерство не может касаться. В такое же положение к сметам поставлен Государственный контроль. Даже департамент государственной экономии, на рассмотрение которого поступают все сметы министерств и главных управлений и который подвергает их подробному обсуждению, в связи с замечаниями Министерства финансов и Государственного контроля, находится в этом отношении в положении не более выгодном. Останавливаясь перед штатными и другими им подобными постоянными расходами, департамент может производить сокращения или поверкою исчислений на расходы хозяйственные, или же уменьшением расходов временных и единовременных, штатами и постановлениями не определенных. Но в числе этих последних, обнимающих, впрочем, по сумме незначительную, сравнительно, долю государственного бюджета, заключаются расходы на различные улучшения и усовершенствования, так что департамент, для достижения равновесия в росписи, вынужден обращать внимание свое на сокращение расходов полезных и оставлять в росписи расходы, польза которых для него сомнительна. С течением времени возникают новые потребности, удовлетворение которых требует новых расходов, а расходы эти ассигнуются из года в год, увеличивая расходный итог государственной росписи. Рядом с сим многие из потребностей прежнего времени теряют значение при постоянном течении государственной и народной жизни; они остаются, однако же, по-прежнему бременем казны или потому, что с удержанием их в сметах связаны личные интересы, или потому, что принятие инициативы в подобного рода сокращениях не представляет отдельным начальникам, занятым текущими делами и улучшениями во вверенных им частях, особенно заманчивых побуждений. Таким образом, предметы этих расходов продолжают существовать среди новых учреждений обветшалыми памятниками прежних порядков или не вполне удавшихся, но ценных нововведений. Вообще нельзя не сознаться, что наше государственное управление и наше государственное хозяйство оказывается одним из самых дорогих в свете. Между тем уравновешение росписи посредством лишь увеличения доходов представляет большие неудобства, в особенности со стороны нравственной и политической. Бремя новых налогов ложится на народ и на общество русское, которые ввиду очевидной необходимости готовы без особого ропота нести это бремя; но при этом они, естественно, ожидают, что рядом с усилиями для увеличения доходов правительство сделает усилия и для сокращения расходов. Предлагая обложить народ, министр финансов не исполнил бы своего долга, если бы он в то же время не поверг своих соображений для достижения сокращений в государственных расходах». Соглашаясь с доводами Грейга, император Александр указом от 1-го января 1879 года повелел: с целью приискания средств к сокращению государственных расходов учредить особую высшую комиссию под председательством председателя департамента экономии Абазы, из министра финансов, государственного контролера и членов Государственного Совета — графа Баранова, барона Николаи, Заблоцкого-Десятовского, Грота и Островского. Комиссии этой разрешено приглашать в свои заседания министров, главноуправляющих и членов Государственного Совета и вообще всех лиц, от коих она могла ожидать сообщения полезных по роду ее занятий сведений, а также предоставлено право подвергать пересмотру сметы министерств и отдельных управлений, не стесняясь существующими штатами, постановлениями и порядками. Соображения свои комиссия должна была представлять государю по каждому роду или предмету расходов отдельно и испрашивать высочайших указаний о дальнейшем направлении ее предложений. К сожалению, деятельность высшей комиссии оказалась совершенно бесплодною. Сокращений расходной сметы не последовало ни по одному ведомству, потребности которых, напротив, росли с каждым днем. Для восстановления равновесия пришлось возвысить некоторые из существующих налогов и ввести новые. Возвышены пошлины на ввозимый чугун и другие металлы, дополнительным акцизом обложены спиртные напитки и табак, увеличен гербовый сбор и пошлины на страхование. Затем введены налоги на пассажирские билеты и перевозки большой скорости по железным дорогам. При помощи этих мер государственная роспись на 1879 год заключена с остатком в 20 000 000 рублей, но при исполнении дала дефицит в 138 000 000 рублей, который в 1880 году возрос до 140 000 000 рублей. В ноябре 1880 года Грейг был уволен и министром финансов назначен А. А. Абаза. Спустя несколько дней по вступлении его в должность обнародован указ, отменявший один из самых тягостных для населения налогов — налог на соль. Происшедшая от того убыль в доходах возмещена прибавкою на гильдейские повинности повышением на 10% таможенного тарифа. Изменена система взимания акциза с сахара и установлена пошлина на ввозную джуту. При всем том смета на 1881 год не могла быть заключена без дефицита, исчисленного в 50 000 000 рублей. Такой результат сам министр финансов во всеподданнейшем докладе, сопровождавшем роспись, признал неблагоприятным, выразив лишь надежду, что он, не составляя хронического явления, может быть устранен с прекращением неблагоприятных экономических условий, вызванных неурожаем 1880 года, и по мере ослабления последствий минувшей войны. Для ускорения такого поворота к лучшему 1-го января 1881 года принята решительная мера. С целью упрочить денежную единицу без стеснения денежного рынка, высочайше повелено: 1) уплатить из средств Государственного казначейства Государственному банку сумму, потребную для уменьшения до 400 000 000 рублей долга банку по произведенным за счет казны расходам; 2) погашать остальную сумму долга 400 000 000 рублей ежегодными, начиная с 1881 года, уплатами из казны банку в размере 50 000 000 рублей в год; 3) уничтожать кредитные билеты по мере накопления их в кассах банка, по соображению с потребностью денежного обращения. Мера эта, вызванная падением ценности кредитного рубля и равносильная самоограничению права выпуска кредитных билетов, была последнею финансовою мерою в царствование императора Александра II. Подводя финансовый итог этого царствования, нельзя не отметить быстрого возрастания государственных доходов, которых по росписи 1855 года значилось всего 206 800 000 рублей и которые в 1880 году возросли до 650 000 000 рублей, т. е. более чем утроились. Но и расходы государства росли с неменьшею быстротою и не только поглощали все доходы, но требовали ежегодно значительных приплат. Так, в период времени с 1855 по 1880 год только пять лет представляют избыток доходов над расходами, да и то только большею частью на бумаге. Все прочие годы заключаются дефицитом, предельными цифрами которого были: 200 000 рублей в 1872 г. и 265 777 000 рублей в 1856 г. Обстоятельство это объясняет громадный рост государственного долга, который в начале царствования, а именно в 1857 году, простирался всего до 1544 миллионов рублей, в том числе 612,5 миллионов кредитных билетов, а к 1-му января 1880 года достиг следующих размеров: 84,5 миллионов голландских гульденов, 113,5 миллионов фунтов стерлингов, 120,5 миллионов рублей металлических и 2809 миллионов рублей кредитных, из коих кредитных билетов на сумму 1162,5 миллионов рублей. Поучительно, что чрезвычайные расходы, вызванные двумя восточными войнами и составляющие за войну 1853—1856 годов 796 770 000 рублей, а за войну 1877—1878 годов — 1 020 578 000 рублей, всего без малого два миллиарда, равняются почти двум третям совокупности нашего государственного долга. Обширная финансовая операция, не стоившая казне в сущности никаких жертв, совершенно видоизменила характер русского землевладения: то был произведенный при содействии правительства выкуп крестьянских наделов в империи и в Царстве Польском. На основании положений 19-го февраля 1861 года, содействие правительства к выкупу крестьянских земель заключалось в выдаче землевладельцам выкупных ссуд в размере 45% оценки земель, выведенной по 6% капитализации назначенного с крестьян в пользу помещика оброка. Крестьяне, став по совершении выкупа собственниками своих наделов, обязаны были уплатить свой долг казне по выкупной ссуде в течение 49 лет, платежами в размере 6% ссуды, из которых 5% причиталось в уплату роста, 0,5% погашения и 0,5% на составление запасного капитала, на покрытие издержек по выкупным учреждениям и случайных расходов или потерь. Ссуды, общая сумма которых превысила миллиард рублей, выдавались землевладельцам частью особыми бумагами, названными выкупными свидетельствами, частью 5% банковыми билетами. Уплату процентов и погашение как тех, так и других правительство взяло на себя, само покрываясь вносимыми крестьянами выкупными платежами. Первоначально выкуп предполагался по добровольному соглашению помещиков с крестьянами, но в 1863 году признано необходимым немедленно прекратить в западных губерниях империи обязательные отношения последних к первым и приступить к обязательному выкупу. Такой же обязательный выкуп крестьянских наделов решено произвести в 1864 году и в Царстве Польском. К 1-му января 1881 года крестьян-собственников из бывших крепостных в 37 внутренних губерниях состояло 5 867 000 душ, а в 9 западных — 2 716 000 душ, всего 8,5 миллионов, т. е. 84% бывшего крепостного населения 46 губерний. К тому же времени разрешено выкупных ссуд во внутренних губерниях около 574 миллионов рублей, на каковую сумму выкуплено около 28 миллионов десятин удобной земли. В среднем выводе на каждого крестьянина — собственника выкупленной земли приходится несколько более 3,5 десятин, причем десятина обошлась ему в 26 рублей 20 копеек. Из перечисленных ссуд удержано долгов с помещиков по кредитным установлениям около 300 миллионов рублей, и на 434 миллиона выпущено процентных бумаг. Этим объясняется, что, невзирая на значительные недоимки, выкупных платежей всегда хватало на уплату процентов и погашения по означенным бумагам. Несоразмерность оклада платежей по выкупу с достоинством надела признана «очевидною» высочайше утвержденным журналом Главного Комитета по устройству сельского состояния 1-го февраля 1877 года, но соответственное понижение выкупных платежей произведено лишь в царствование императора Александра III. Выкупная операция в Царстве Польском произведена не менее успешно. По июль 1879 года в вознаграждение землевладельцам выдано ликвидационных листов на 63 369 000 рублей и из них в 27 тиражей погашено 13,5 миллионов. Коренное изменение условий производительного труда, как результат всех преобразований царствования, конечно, всего более содействовало успехам промышленности, на которую благотворно повлияло, между прочим, и широкое развитие кредита, казенного и частного. Основной капитал Государственного банка доведен до 25 миллионов, а резервный до 3-х. Операции этого учреждения, по сравнению с бывшим Коммерческим банком, который оно заменило, представляют следующие результаты: в 1859 году ежегодный оборот Коммерческого банка достигал лишь 535 миллионов рублей, а в 1878 году одни соответственные операции Государственного банка превысили 29 327 миллионов, другими словами годовой оборот первого оказался менее еженедельного оборота последнего. За первые 18 лет своего существования Государственный банк с его отделениями и конторами получил по коммерческим операциям чистой прибыли 72 миллиона рублей. Из прочих государственных установлений следует упомянуть о преобразованных положением 1862 года сберегательных кассах, платящих вкладчикам по 3%. К концу царствования их насчитывалось 126 и сумма сбережений, в них хранившихся, превышала 7 000 000 рублей. Рядом с кредитом казенным развился и частный кредит. В 1862 году издано положение о городских общественных банках которые образовались почти во всех губернских городах и в большей части значительных городов уездных. В 1879 году их было во всей империи 278, а сумма вкладов в них простиралась до 188,5 миллионов рублей. В большом числе возникали и частные акционерные коммерческие банки в Петербурге, Москве и больших промышленных и торговых центрах. Первым таким учреждением был открытый в 1864 году С.-Петербургский частный коммерческий банк. В 1880 году действовало в России 33 акционерных коммерческих банка, основные и запасные капиталы которых составляли более 93 миллионов рублей. В какой степени общественные и частные банки содействовали развитию торговых оборотов, можно заключить из того, что в 1855 году бывший Коммерческий банк с его конторами имел в затрате на учет векселей и краткосрочные ссуды лишь 16,5 миллионов рублей, тогда как сумма векселей, учтенных общественными и частными банками, и выданных ими ссуд составляла в 1879 году около 389 миллионов, независимо от затрат Государственного банка на те же операции в 175 миллионов рублей. Министерством финансов разрешено и образование обществ взаимного кредита, сначала в Петербурге, потом и в других городах. В 1879 году их существовало 92, обороты коих по учетной и ссудной операциям простирались в этом году до 114 миллионов рублей. С целью доставления сельским хозяевам дешевого мелкого кредита учреждены были ссудо-сберегательные товарищества, коих в 1878 году насчитывалось 691, с 149 883 членами. Сумма паевых взносов равнялась в них в течение этого года 3 740 000 рублей, запасные капиталы 2 790 000 рублей; вклады — 1 818 000 рублей; займы — 3 112 000 рублей; ссуды — 8250 000 рублей и прибыль — 636 000 рублей. В 1880 число ссудо-сберегательных товариществ возросло до 862.